城中村改造中的“城”长答案

　　当前，全国常住人口城镇化率已接近68%，我国城市发展正经历一场深刻的历史性转折。城市发展的核心命题已从“有没有”转向“好不好”，从规模扩张转向质量提升。2026年5月，《城市更新“十五五”规划》正式印发。这是我国城市更新领域首部国家级五年专项规划，标志着城市建设发展的底层逻辑、目标朝向和实施路径正在经历系统性重构。

　　“十五五”时期，存量提质成为城市发展的主导逻辑。这并非简单的技术路线调整，而是城市发展范式的深层转换。我国城市更新正从单一空间功能改造，转向民生改善、文化传承、生态优化、产业激活等多维协同、全面升级的新阶段。

　　推动城市高质量发展

　　目前，广州的272个城中村，居住着超过全市三分之一的人口。“十五五”时期，广州城中村改造肩负着为全国提供可复制经验、支撑城市内涵式发展、推动基层治理现代化等多重使命。

　　其一，打造“广州样本”，以制度创新塑造改造的底层逻辑。2024年5月，《广州市城中村改造条例》正式施行，将广州长期探索形成的经验上升为制度规范。这种以法治思维重塑城中村改造底层逻辑的探索，实现了从政策驱动向制度治理的跃迁，本质上是以法治思维重塑城市更新中的政府与市场关系。通过法定程序厘清政府统筹权、集体成员财产权与市场主体参与权，城中村改造获得了稳定可预期的规则框架。当制度成为管根本、管长远的基石，改造便不再是应对短期压力的权宜之计，而是纳入法治轨道的常态治理。

　　其二，支撑城市内涵式发展，从空间、产业、功能、品质多维度塑造城市竞争力。城市内涵式发展的核心要义，在于通过空间结构优化、功能品质提升与资源配置效率改善，实现从量向质、从短期向长期的转变。依托依法征收与土地重整，将碎片化、低效率的集体建设用地转化为集约化、高价值的利用形态，从根本上优化城市空间结构，这是对城市空间权力的重新配置，也是对土地发展权的制度性回归。将产业规划与空间更新统筹考虑，推动传统产业载体向现代产业空间升级，直接关系到广州在全球城市网络中的功能重塑与竞争力重构。与此同时，将基础设施补短板、公共服务均等化与保障性住房建设深度嵌入更新全过程，是在空间生产中嵌入社会公正的价值取向。

　　其三，推动基层治理现代化，破解超大城市治理的突出短板。城中村改造不仅是物理空间的更新，更是治理结构的重构与治理逻辑的转换，以此推动社区从居住容器向生活共同体演进。譬如，将更新改造的启动决策权交由集体经济组织成员与村民共同行使；探索行政处理、司法保障与市场化手段相结合的法治路径，为破解改造中的历史遗留难题提供制度出口；创新安置机制，以市场化方式平衡多方利益。

　　面向未来的模式构建

　　面向未来，广州需要在制度建构、机制运行和治理创新三个维度持续发力，加快构建兼具系统性、法治化、可持续特征的城中村改造模式，为建设现代化人民城市贡献广州智慧。

　　第一，构建全链条制度体系，奠定城中村改造模式的根基。应以专门法规为根基，持续完善征收补偿标准、土地供应方式与利益分配机制等关键环节的规则设计，形成覆盖改造全周期的制度闭环。特别是要深化依法征收与净地出让模式的制度内涵，以法定程序厘清政府、市场与社会多元主体的权责边界，将城中村改造从一事一议的个案处理全面纳入法治轨道。同时，积极运用数字治理手段，提升制度运行的透明度与公信力，推动征拆补偿、资产交易等关键流程的规范化与可追溯，真正实现精准治理。

　　第二，构建协同化动力机制，推动城中村改造模式可持续运作。城中村改造涉及“谁来干”“钱从哪里来”“人如何安置”三大核心命题，需要打造相互嵌套、协同发力的系统性机制。在组织层面，应持续完善政府统筹决策与专业实施相结合的工作架构，构建政府统筹、国企实施与市场协同参与的多元共治格局，确保城市发展目标的优先性。在资金层面，应统筹运用政策性金融工具、政府债券与市场化融资渠道，积极拓展资产证券化等创新工具，构建多元投融资格局，确保项目资金平衡的长期可持续。在安置层面，应持续优化市场化安置政策，更好发挥安置机制在优化住房结构、促进消费与腾挪发展空间等方面的综合效益，实现安置效率与城市发展的双赢。

　　第三，构建共建共治共享的治理格局，促使城中村改造模式走向成熟。城中村改造是发展权益的重构与社会关系的再造。要坚持以人民为中心的发展思想，将共建共治共享理念贯穿改造全过程。在决策环节，完善公众参与机制，借助社区协商、公众议事等多元渠道，保障各利益相关方的知情权、参与权与监督权。在实施环节，坚持产城融合与保障房建设相结合，将城中村改造红利转化为长期性居住保障，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。在运营环节，积极探索物业信托、村集体股份企业等社区治理创新，培育多元治理主体。通过空间重构、产业升级、功能完善与治理创新的多维联动，城中村改造将迭代成为推动城市内涵式发展的系统性工程。

　　【作者系中共广州市委党校文献信息中心副教授、副研究员。本文为2026年度广州市委党校（广州行政学院）哲学社会科学规划课题项目的阶段性成果】