在区域协调发展中当好“领头羊”“火车头”

　　区域协调发展是实现共同富裕的必然要求。作为省会城市，广州在全省区域协调发展大局中处于引领、辐射、带动地位。然而，受经济基础及地理区位等因素影响，广州也存在发展不平衡不充分的矛盾，突出表现在：区域差距和城乡差距短期内难以消除，城市交通道路拥挤、基础设施老化、“城中村”治理等“大城市病”凸显，中心城区与周边城区公共服务投入配比失衡等。

　　作为超大城市，广州如何以“排头兵”“领头羊”“火车头”的责任担当，在区域协调发展领域探出一条新路？沿着习近平总书记指引的方向，按照2015年中央城市工作会议提出的“精明增长”要求，参照国内外先进经验，结合广州市情，提出以下四点建议。

　　空间形态维度：重视格局优化

　　推进区域协调发展，需要立足各地区资源要素与设施分布状态，建立统筹全市域的“顶层设计”，形成指引协调发展的空间蓝图，而这正是过去几十年间重视不够的地方。中央城市工作会议提出，城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。从国际经验来看，纽约湾区自1929年发表第一个纽约大都市区总体规划开始，先后进行了四轮区域规划，引领了纽约湾区百年发展；东京湾区是世界上第一个主要依靠人工规划而缔造的湾区，基本规划确定湾区城市功能和发展方向，事务规划落实具体的部署；新加坡市区重建局发布《新加坡总体规划草案（2019）》提出了CBD复兴计划，大力推动滨海湾多元化产业的发展。

　　上述探索可供借鉴之处在于：一是宏观把控地区空间发展底数，厘清经济社会和自然资源要素发展的内在特点。二是结合经济社会发展的重大目标任务，合理确定需要生态保护、利于农业生产、适宜城镇发展的地域，描绘整合产业、人口、基础设施、公共服务、重大平台等要素的“一张蓝图”，为区域发展提供部署总纲。三是征求民意、吸纳民智，做好普及和解读。《广州面向2049的城市发展战略》令外界眼前一亮，提出“两洋南拓、两江东进、老城提质、极点示范”的空间发展方针，调整幅度较大、城市格局更为宏阔、发展路径更为具象。目前看来，社会各界对新规划充满期待。如何做好普及、解读，并对具体、微观规划的执行过程充分征求民意、吸纳民智，在贯彻“人民城市人民建”过程中更好凝聚共识，还有很多细致和系统的工作要做。

　　要素动量维度：培育发展引擎

　　要素的区域性流动集聚，是塑造发展动能和优势的重要途径。打造区域引擎，不仅包括在相对发达地区，也包括在欠发达的地区形成资源要素集聚的平台载体。中央城市工作会议提出，要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。对此可参考浙江经验，浙江一方面突出浙北环杭州湾地区在全省的“一湾引领”作用，重点培育建设杭甬双重城市经济圈，集聚两大中心城市的特色优势和流量资源；另一方面关注并发挥生态地区的比较优势，打造生态经济发展的区域性中心，建设省际枢纽港、内陆开放桥头堡等，为生态地区协同发展建设能级核心。要素的区域性流动集聚，是带动区域流量和动能的重要途径。要加强创新合作机制建设，构建开放高效的创新资源共享网络，以协同创新牵引城市协同发展。浙江在研究部署“动量聚集”、引擎育强战略，重点是集聚资源、集成政策、集中发力，培育能够牵引地区整体发展的极核中心，并注重在欠发达地区打造片区节点，形成战略部署的多级梯度联动，提高区域发展的平衡性、协调性、包容性。

　　因此，从“要素动量”维度，广州可考虑立足地区特点，发挥差异化优势，通过非均衡战略主体的培育，强化区域要素“破散促聚”的功效。比如，在如何做强南沙这个支点问题上，正在建设的深中通道代表了大湾区的联动力量。作为区域内号召力和投资力度较强的南沙，如何用好政策和土地优势，承接邻近经济带的经济“溢出”，值得深入思考。

　　协作博弈维度：谋求合作双赢

　　地区发展差距是区域协调发展需要关注的重点问题，通过促进地区间合作互动，激发潜能和活力，提高欠发达地区发展水平，从而调整区域发展的平衡状态。中央城市工作会议提出，各城市要结合资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业，强化大中小城市和小城镇产业协作协同，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。2022年江苏省内苏南与苏北人均地区生产总值比值为1.93，居民人均收入比值为1.85，是全国区域差距最小的省份之一。在产业帮扶方面，江苏依托南北共建园区、科创飞地、南北联动招商等平台，发挥双方在资金、人才、土地、能耗等方面的优势，大力推进产业的梯度转移和市场化合作，促进南北产业链双向融合；支持园区、企业跨区域布局，探索产业链创新链跨界融合新路径。

　　围绕区域协调发展的短板，广州接下来可在广佛、广清的产业衔接、经济社会合作方面，参考借鉴“深汕合作区”模式，以双向互动、合作共赢为导向，研究设立适宜的跨区域合作平台载体，形成高效益、多渠道、多形式、多层次、宽领域的区域合作格局。

　　发展和保护维度：践行精明增长

　　城市治理是提高资源要素配置水平、有效引导协调发展的重要调控手段。中央城市工作会议提出，要坚持集约发展，树立“精明增长”“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。“精明增长”是一种理性增长模式。比如，巴塞罗那按照小型空间进行“针灸式、碎片化”改造和更新，把城市的特定区域进行了单点切入式的小规模改造，通过“节点”的激活与打通触发周边环境的变化，进而形成网状式的城市生活结构，密而不堵、多而不乱。这就增强了城市内部布局的合理性，提升了城市的通透性和微循环能力。又如，上海田子坊通过自上而下和自下而上相结合的模式解决“城中村”治理问题：对建筑修复的定位与功能进行梳理，依据历史文化决定修缮程度，由房管部门牵头成立田子坊物业管理，对弄内下水道、消防等设施进行改造，对房屋的修缮、违章改建等进行管理。在共建共享过程中，城市政府从“划桨人”转变为“掌舵人”，同市场、企业、市民一起管理城市事务、承担社会责任。当全体市民共同参与，从房前屋后实事做起，从身边的小事做起，把市民和政府的关系从“你和我”变成“我们”，从“要我做”变为“一起做”，城市共治共管、共建共享就有了无穷的力量。

　　这两地改造的共同点是紧扣精明增长发展方向，以多维度综合评估为基础，科学研判城市改造策略，研究刚弹结合的互济模式，构建权责分明的协作机制，探索打造全要素管控、全过程管理、全社会共享的治理体系，切实做到在保护中发展、在发展中保护，激活触媒，撬动存量。尤其是要坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。这些经验做法都值得广州借鉴，在南沙“精明增长”实践基础上，尽快吸收借鉴中外先进经验，形成全市范围内可复制、可推广的整套做法。

　　【文/广州日报课题组。本文系广州市哲学社会科学发展“十四五”规划2023年度智库课题“习近平总书记对广州山高水长的关心厚爱与广州感恩奋进实践研究”（2023GZZK02）阶段性成果】