政经观察

　　党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出要“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），提出到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展的发展目标，要求以县城为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，强化县城与邻近城市发展的衔接配合。县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。在“十四五”期间，县城成为城乡融合发展的载体，县城的建设成为协调新型城镇化战略与乡村振兴战略的重要切口。

　　县城是实现城乡融合发展的载体

　　改革开放特别是党的十八大以来，我国统筹城乡发展、推进新型城镇化的进程取得了重大战略成果，城市与农村的经济社会发展形势喜人。然而，城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题在一定程度上依然突出。县城是连接城市和乡村的纽带，一头连接城市，一头服务乡村，是推动城乡融合发展和实现乡村振兴的重要节点。2021年中央一号文件提出，要“把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。”因此在推进以县城为重要载体的城镇化过程中，应当以协调新型城镇化战略和乡村振兴战略为基础，以城乡融合的思路推进以县城为重要载体的城镇化。国家发改委于2022年3月印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出要“推进以县城为重要载体的城镇化建设。支持一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城发展。”县城的高质量发展成为深入推进以人为核心的新型城镇化战略，提高新型城镇化建设质量的核心要求和重要抓手。

　　从新型城镇化战略的角度来看，县城是我国城镇体系的重要一环，在新型城镇化的建设过程中需要进一步加强县城的建设，完善县城的功能。在当前的城镇化进程中，农民到县城就业、居住，向县城集聚的现象很普遍。数据显示，2021年年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，县城及县级市城区人口为2.5亿人左右，占全国城镇常住人口的近30%。推进县城建设，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局，完善城市与农村的公共服务均等化。在城乡融合的战略指引下，促进城乡资源的双向流动，形成新型城镇化发展的持续动力。

　　从乡村振兴战略的角度来看，县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体。当前的乡村振兴亟须以县城建设为载体，打破城乡二元结构，破除我国在城镇化高速发展的过程中形成的城乡之间要素单向流动的问题。城乡融合发展不能仅仅是农村要素向城市流动，同时也要强调城市要素流向农村。通过城市向农村提供高质量发展所必要的资金、技术和人才等资源，打通城乡要素自由流动的通道，推动农村现代化进程。推进县城建设，有利于发挥县城辐射带动乡村的能力，以县为纽带，畅通城乡之间的要素流动，促进县、乡、村的功能衔接互补，推动农业农村现代化，实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的同步发展。

　　综上所述，县城是打破城乡二元化，实现城乡融合发展的载体。推进县城建设，是适应城乡之间的流动人口日益增加到县城就业安家的需求，辐射带动农业农村现代化，强化县城与邻近城市衔接配合的需要。在此基础上，亟须破除单向城市化思维，在城乡融合新形态下思考城乡发展和要素配置，用城乡融合的思路推进以县城为重要载体的城镇化，实现新型城镇化战略和乡村振兴战略的协同。

　　推进以县城为重要载体的城镇化建设的三点建议

　　推进以县城为重要载体的城镇化建设，要以新型城镇化发展为战略指引，尊重县城既具有乡村发展规律、又形成城市发展需求的双重特点，统筹县城生产、生活、生态的全方位需要，因地制宜补齐县城短板弱项，增强县城综合承载能力，更好满足农民到县城就业、安家的生产生活需要；同时也要提高县城承接城镇化发展资源、辐射带动乡村的能力，通过对接城市资源，推动农业农村现代化，为实现新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑，最终达成城乡融合发展的目标。结合广东省发展现状，在具体实施中，主要注意以下三点。

　　第一，因地制宜加强县城的发展建设，提高新型城镇化建设质量。一是功能定位要分类引导。应当结合县城自身特点，明确发展方向，根据不同的城乡形态、不同的区域和不同的功能定位，来制定县城建设的政策。比如，《意见》指出，通过加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城和引导人口流失县城转型发展等分类方式，引导县城因地制宜发展。二是要加强各类基础设施建设。从产业配套设施、市政公用设施、公共服务设施、环境基础设施建设入手，提升县城基础设施建设的质量水平，提升县城居民的生活便利程度，增强县城内居民的幸福感。三是要提高县城的城乡治理水平。着力提高县城治理的科学化精细化智能化水平，推进县城治理体系和治理能力现代化。加强县域基层社会治理，强化和巩固党建引领基层治理作用。以广东省珠三角地区为例，中心城市的周边县城应当积极承接以广州、深圳等超大城市为核心以及佛山、东莞、中山等城市为组团的发展资源和势能溢出，在空间形态上与中心城市组成都市圈，推动中心城市周边县城融入都市圈发展，形成有梯度、多圈层的城乡融合发展体系。珠三角中心城市的周边县城应强化与中心城市的交通连接水平，加强基础设施建设，提升产业配套设施，改善居住环境，贯通地区间的横向关联。推进治理体系与治理能力现代化，优化营商环境，推动“都市圈经济”的发展。

　　第二，进一步提高县城辐射带动乡村的能力，推动农业农村发展。一是要推进县城基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖、发展资源向乡村辐射。建立城乡统一的基础设施管护运行机制，进一步推动城乡公共服务均等化。二是要聚焦产业促进乡村发展。大力发展县域范围内比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，推动形成“一县一业”发展格局。因地制宜发展特色产业，拓宽农民就业渠道，提升经济发展承载力和支撑力，提升县城和乡村就业和生活的吸引力，带动就地城镇化。三是要进一步打通县城要素向乡村地区流动的通道，促进县城人才、资金、技术等各类要素更多流向乡村最需要的地方，以县城为纽带和中枢建立城市人才入乡激励机制。合理规范引导县城的资本下乡，为乡村发展提供资金等支持。当前广东的发展存在城乡区域发展不平衡的问题，亟须融入城乡发展的动力、资源和政策支持。广东应充分发挥驻镇帮镇扶村等工作机制的政策体系及综合作用，统筹县域发展，以乡镇作为县城与乡村的连接点，促进县城资源向乡村地区辐射，畅通县城要素向乡村地区流动的通道，助推粤东西北地区的农业农村发展。

　　第三，明确以县城为载体实现城乡融合发展目标，促进城乡协同。一是要强化统筹谋划和顶层设计，增强城乡发展的系统性、整体性、协同性。二是要推动县、乡、村一体化的基础设施建设和公共服务供给，积极引导在县城和城市之间流动就业的农民工就地城镇化，促进农民就地、就近进行就业和创业。推进县城内基本公共服务均等化，保障县城人口及其子女获平等的教育、医疗、保险等权利。三是畅通城乡资源要素流动，在乡村形成多元化发展资源的良性循环，以当地产业和农业作为经济基础，为乡村振兴注入新动能，形成城市与乡村发展互相补充、工业与农业互相促进、通过全面融合促进共同繁荣的新型双向关系。比如，国家城乡融合发展试验区广东广清接合片区为广州都市圈率先探索跨区域城乡融合改革，实现以县域为载体的城镇化提供了试验田。在试点中，明确县的主体责任，完善“一村一品、一镇一业、一县一园”的乡村产业体系，创新城乡基本公共服务均等化发展体制机制，构建以县城为载体的城乡融合发展模式。

　　推进以县城为重要载体的城镇化建设，是结合新时代我国经济社会发展需要所提出的具有中国特色的城镇化发展方式。这种发展方式重新把握我国城乡融合发展的空间尺度，既要以县城为载体实现城镇化的目标，同时还要能发挥县城带动乡村发展的作用。为此需要以新型城镇化战略和乡村振兴战略为抓手，以县城为重要载体，深入推进县城的发展建设，提高县城吸收城市发展资源、辐射带动乡村的能力，实现城乡融合发展的目标，以进一步推动新发展理念，实现高质量发展，促进新型城镇化转型。

　　（执笔人：叶林，中山大学政治与公共事务管理学院副院长、教授，广州国际城市创新研究中心主任；雷俊华，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生。本文系广州市人文社会科学重点研究基地成果）