法学茶座

　　高秦伟

　　近年来，全国食品安全形势持续向好，但是因食品安全风险点多、监管难度大，当前的食品安全工作依然面临诸多的困难与挑战。不可否认的是在巨大利益的驱动下，许多企业的不法行为屡禁不止。以今年央视“3·15晚会”曝光的“土坑酸菜”事件为例，涉事企业此前就曾因违反食品安全法，被当地市场监督管理部门实施过行政处罚。那么，公众不禁要问：为什么已有“前科”的企业依然继续违法生产？食品安全监管方式如何能够创新和完善？企业如何能够为食品安全作出努力？

　　对于此类问题的思考与解答亦推动了中国近十余年来食品安全监管体制的完善，从健全立法到组建权威的监管机构，从严刑峻法、提高威慑到发挥多方主体作用、实现社会共治格局，渐次形成了统一领导、分工负责、分级管理的监管体制。其中，对不法行为的行政处罚发挥了重要作用。与2009年旧法相比，2015年修订的食品安全法明显加大了对违法行为的处罚力度，如旧法规定“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。”而新法则规定：“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”这一思路在理论上被称为威慑模式，即食品安全违法行为给公众带来严重损害，除惩治违法者外，对于潜在的违法者实施阻吓、避免危害，亦是行政监管的目标。

　　加大行政处罚效果明显，然而，威慑模式亦存在着不足之处。2015年修订的食品安全法第124条罚款的起限由原来2000元提高到5万元，5万元的处罚尽管有充足的威慑，但小摊贩却因本小利薄无法承受处罚，导致基层执法人员束手无策。同时，限于不足的行政资源，监管机关无法全面对大中型企业展开检查，运动式执法或者选择性执法便成为常策，对行政监管如何提升效能，如何促进合规以及合规行为如何影响监管力量分配的问题均付之阙如。实践中往往简单地“一罚了之”，那些受到行政处罚的企业并不需要在建章立制、防范违规行为作出实质性改变，甚至将缴纳罚款作为对违法行为支付的代价。正是这些原因，一些曾经受到过行政处罚的企业为追求极高的违法利润，持续不断地铤而走险，行政监管应有的威慑大打折扣。如何有效展开和实施威慑，值得进一步思考。

　　食品安全监管应当被视为系统工程来对待，既要严厉处罚，更要建立多元主体参与且长远的合规机制。就监管机关而言，既要通过正式的监管措施促进企业合规，而且还要通过一系列非正式方式，包括建议、说服以及协商等激励遵从。这种做法与威慑模式相对应，被称为合规模式，即监管机关要持续教育、规劝被监管者，要求他们遵从法律。这一模式一改被监管者的被动地位，以监管激励提升企业的回应性。各国监管机关往往会因势利导，采取不同的模式，进而提升监管效能。现阶段，监管机关应借助大数据、人工智能等数字化手段分类分级对食品企业进行动态监管，对有“前科”且被要求多次整改的企业，要加大检查频次，利用信用惩戒等方式提升合规率。国家市场监管总局发布的《关于推进企业信用风险分类管理进一步提升监管效能的意见》，为今后建立以信用为基础的新型监管机制指明了发展路径。而就企业合规而言，“有效的合规计划及其实施的程度被认为是衡量一个企业是否应受惩罚的合理标准。”要展开自我监管的策略，以行政监管为契机，逐步淘汰不规范、不安全、不卫生的生产方式，转而研发、采用科学、可检测的生产经营方式。

　　当前，如何将行政监管的压力真正转化为企业建立合规计划的内在动力，亟待解决。对此，应当以行政监管与企业合规共同推进为策略，强调多种监管方式的运用、发挥多元主体的作用（如第三方合规机构），使监管和合规持续互动，以合规为目标，以风险防控弥补行政处罚的不足，方能化解前述行政监管有限性的问题，全面激励企业遵从法律、强化企业的责任观念。

　　总之，食品安全监管是一项长期而艰巨的任务，每天都有着大量的食品上市供应，食品与环境、农业耕作、生产工艺等相关联，潜在风险随时存在。对于食品安全事件，不能仅仅采取行政处罚的监管方式，还要从社会共治的视角，探讨政府、企业等主体各自的责任，从监管与合规良性互动出发，进一步创新监管理念、监管方式，堵塞漏洞、补齐短板，推进食品安全领域国家治理体系和治理能力现代化。

　　（作者系中山大学法学院教授、博士生导师，中国市场监督管理学会理事）