政经观察

　　在汉语中，城市最原本的意义是“城”与“市”的结合，揭示了城市起源的防卫功能和商业功能，后来城市发展为经济、政治、文化、科技教育、交通通信、金融贸易中心等。城市的主体是人，人有物质的需要，也有安全的需要，还有发展的需要。城市的本质是人类为了满足自身生存和发展的需要而创造的人工环境。正是人类的各种需要以及满足人类需要的各种活动构成了城市发展的动力，构成了丰富多彩的城市生活。

　　活力与秩序相统一是城市治理追求的目标

　　活力与秩序是城市治理的两个目标，从来就不是一对非此即彼或此消彼长的矛盾关系，而是有机的统一体。秩序代表着城市的安定有序，它是社会理性的表现，主要通过法律、制度和道德来规范社会各主体的行为；而活力则蕴含着城市发展创新的生命力和社会生活的丰富多样性，是城市社会各群体创造力的竞相迸发和个人潜力的充分发挥，体现了人类社会进步的动力与人类文明的可持续性。社会活力与秩序是辩证统一的。公平有序的管理不会导致活力的丧失，只有不合理的制度、不科学的管制才会导致活力的丧失。良好的城市治理和秩序为人们创造力的迸发和潜力的发挥提供了基本前提。没有稳定的秩序，就没有城市经济健康发展的活力。反之，如果缺乏活力，人的潜力和自我价值难以得到实现，人们参与现代化的积极性难调动起来，城市就会因为缺乏创新而陷入死气沉沉的状态。

　　纵观中国社会治理70多年的发展历程，不难发现在计划经济时代，政府通过单位制、居街制和人民公社制度对国民实行全员的行政化管理，那时我们的社会治理是秩序有余而活力不足，致使我国的国民经济滑向崩溃的边缘。改革开放以来，从经济体制改革走向全面的改革，由沿海到内地，由南向北的改革一浪高过一浪，中国的活力得到释放，人民勤劳致富的潜能得到充分发挥，这时期是活力有余但秩序不足。由于市场经济发展很快，人们的利益意识得到强化，但是社会体制改革和法制建设的滞后，道德规范实施不力，社会失去秩序，道德滑坡，掺假制假，食品不安全等现象突出。长期以来，有些地方、某些方面的社会治理工作在两个极端之间徘徊，没出问题之前没人管没人问，出了重大问题后的第一反应是寻求政策和立法的禁止，存在着 “城市治理一抓就死、一放就乱”的问题，“要管理就要牺牲一些活力，要活力就要失去一定的秩序”，不能摆脱“一管就死、一放就乱”的尴尬局面，没能走出一条“管而不死、活而不乱”，既充满活力又秩序井然的路子来。习近平总书记在2014年1月召开的中央政法工作会议上强调，要“处理好活力和秩序的关系”。这为社会治理创新提供了重要遵循：建立科学有效的社会治理体制，既让社会充满活力，又要让社会稳定有序。

　　实现活力与秩序相统一需要坚持以人民为中心的价值理念

　　城市的主体是人，城市的治理是为了人民，城市的治理也要依靠人民。以人民为中心的价值理念体现为发展为了人民、发展依靠人民、发展的成果由人民来共享。

　　城市治理的根本目的是满足人民的美好愿望，增进人民的福祉。总书记指出：“让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点。”要把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节。所以，城市治理要立足于不断改善民生，就是让幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶落到实处。在新的形势下，要提高城市治理者对城市风险的治理能力，保障人民的生命和安全。当前，要把健全公共卫生应急管理体系作为提升城市治理能力的重要一环，完善重大疫情防控体制机制，全方位全周期保障人民健康。

　　人民城市人民建、人民城市为人民。人民群众既是城市发展成果的享有者，也是城市发展的创造者；既是城市治理的对象，也是城市治理的主体。共享发展成果是人民群众应有的权利，共同参与城市治理也是人民群众的责任。所以，要坚持广大人民群众在城市建设和发展中的主体地位，在与群众密切相关的城市公共事务治理中，要积极落实民主协商的原则，充分保障人民群众的知情权、参与权、决策权、监督权，最大程度地激发民意，形成人人参与、人人尽力、人人都有成就感的生动局面，不断从人民群众中汲取城市发展创新的活力。

　　检验城市治理的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善。总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的重要讲话中指出，“生活过得好不好，人民群众最有发言权。要从人民群众普遍关注、反映强烈、反复出现的问题出发，拿出更多改革创新举措，把就业、教育、医疗、社保、住房、养老、食品安全、生态环境、社会治安等问题一个一个解决好，努力让人民群众的获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障。”

　　城市治理有秩序需要加强社会治理制度建设

　　社会治理制度是指社会治理主体为了维护正常的社会秩序而制定的具有约束性的各种行政法规、章程、制度、公约的总称。它包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，例如明文规定有严格惩奖措施的法律和各种规章制度；也包括各种人们同意或以为符合大家利益的非正式的制度安排，例如伦理道德规范、风俗习惯、村规民约、社区公约等。自从有人类社会以来，法治与德治就是相互联系、相互补充、相互促进的社会治理的制度安排。“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。”

　　一方面， 法治是社会治理的重要方式和手段，在社会治理中法治可以起到规范社会行为、维护社会秩序、调节社会关系、化解社会矛盾等方面的作用。党的十八届三中全会指出，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。党的十八届四中全会明确提出了全面推进依法治国的总目标，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。当前，为了实现社会治理法治化，首先，需要加强社会领域的立法工作，做到社会治理有法可依。因此，要加强城市管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，实现深化改革与法治保障有机统一，发挥立法对改革的引领和规范作用。第二，需要增强司法的权威性，做到社会治理有法必依。第三，需要规范执法行为，坚持执法的公平性，切实维护群众的合法权益。第四，加强法治社会建设，强化全民的法治教育，提高全民遵纪守法的意识。

　　另一方面，城市社会治理要加强道德和诚信机制建设。道德是调整个人与个人、个人与集体、个人与社会之间相互关系的行为准则和规范。一个城市是否安定有序，是否长治久安，很大程度上取决于城市公民的道德素质。如今，社会上的道德问题值得正视：一些官员道德缺失，表现为以权谋私、钱权交易、贪污腐化等；一些商人道德缺失，表现在诚信缺失、坑蒙拐骗、制假贩假等；一些公民道德缺失，突出表现在不守公德、见危不救、以怨报德等。为此，在城市社会治理创新过程中，我们要把培育和践行社会主义核心价值观作为城市文明建设的根本任务，融入国民教育和精神文明创建全过程，广泛开展城市文明教育，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，提高城市居民的思想道德素质。同时，我们也要全面推进社会信用体系建设。要以社会成员信用信息的记录、整合和应用为重点，建立健全覆盖全社会的征信系统。推进行业、部门和地方信用建设，尽快改善各行业、部门、地区的信用环境；加强政务诚信建设，不断提升政府公信力。

　　城市治理有活力需要发挥社区自治和社会主体重要作用

　　城市社区越来越成为人们生活的主要空间，人们多元化的服务需求要在社区中得到满足，社会矛盾也集中在社区出现。因此，加强社区建设，开发社区资源，是城市社会治理创新的重要内容。

　　加强社区组织体系建设。社区组织体系建设是社区建设的重要载体和重要保证。社区组织建设包括社区党组织、社区自治组织和社区社会组织的建设。社区党组织是社区建设的领导核心，社区党建要在社区服务和治理中提高政治引领力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，密切党同人民群众的联系，巩固基层政权。社区居民委员会要加强自治组织的建设，能够有效实行社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

　　加强社区服务体系建设。社区服务是政府公共服务、市场服务、社会保障、社会互助和慈善事业的交织延伸，由政府提供的公共服务、市场提供的商业服务、社区社会组织提供的公益服务，共同构成了社区服务的网络体系。首先，政府要不断推动公共资源向基层社区延伸，构建优质均衡的公共服务体系。当前，要毫不放松抓好社区常态化疫情防控，认真总结经验教训，补齐基层公共卫生短板。第二，城市社区治理服务要引入市场机制。发挥市场作用，吸引社会力量和社会资本参与城市服务和治理。第三，在社区治理中要充分发挥社会组织在社会治理中的重要作用。社会组织在参与城市治理的过程中，可以有效地补充政府公共服务和社会治理的不足，更好地服务群众多元化、多层次的需求，在规范社会成员行为和及时化解社会矛盾方面有着不可替代的作用。社会组织的业务和类型涉及经济社会文化生态等方方面面，其活动方式也是灵活多样。当前，要加快行业组织、公益类组织、服务类社会组织和城乡基层社会组织的发展。政府在转变职能和简政放权过程中，将一些民生服务项目打包向社会组织招标，购买社会组织的公共服务，有力地激发社会组织活力。让社区成员在多元化的社区服务中，满足多元化、个性化的需求，实现人的全面发展和城市社会的全面进步。与此同时，完善相关法律法规，规范社会组织的行为，加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导他们依法开展活动，促进社会组织健康发展。

　　当代中国正在进入现代化发展的新征程，社会治理现代化的重要价值就在于一方面要维护社会正常秩序、促进社会安定有序；另一方面要激发社会活力、促进经济社会多元发展。城市治理是一个系统工程，创新城市治理，要顺应城市发展新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。要善于调动各方面的积极性、主动性、创造性，在党的领导下，尽最大可能推动城市政府、社会、市民形成城市治理共同体，通过各种方式参与城市建设和管理，真正实现城市共治共管、共建共享，实现城市治理秩序与活力相统一。

　　【作者系中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部教授】