政经观察

　　王廷惠 广东外语外贸大学副校长、教授

　　百年变局和世纪疫情交织叠加，加剧了我国迈入第二个百年奋斗目标新征程外部发展环境的不确定性和复杂性。贯彻落实中央经济工作会议精神，坚持稳字当头、稳中求进，是应对不确定外部因素的总体思路。稳住农业基本盘，接续全面推进乡村振兴，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁，更是经济社会发展“稳中求进”的基石，必须牢牢守住2022年中央一号文件提出的保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线。守牢不发生规模性返贫这一底线，是全面建成小康社会、历史性解决绝对贫困问题之后十分重要、较为复杂和极其艰巨的工作。要将预防规模性返贫作为当前和今后一段时期攻坚重点，要深入剖析风险源头，预判风险类别，预先有效防范，及时动态清零，着眼长远长效机制，着力提升发展能力，多措并举确保不出现规模性返贫。

　　不发生规模性返贫是实现乡村振兴的前提

　　解决“三农”问题，特别是实现农民整体脱贫，是打赢脱贫攻坚战的关键。全面建成小康社会、历史性解决绝对贫困问题之后，走向“共同富裕”新阶段，“三农”工作重心历史性地转移到全面推进乡村振兴上来。这不可避免地存在一个历史过渡阶段和未来衔接时期，必须理性认识并高度重视脱贫攻坚任务艰巨性、复杂性、长期性和挑战性。

　　为防止脱贫后规模性返贫，党中央对脱贫县设立了五年过渡期。脱贫地区过渡巩固期和衔接乡村振兴阶段的首要任务，是巩固拓展脱贫攻坚成果成效。过渡期和衔接期乃至今后相当长的一段时期，必须坚决防范化解规模性返贫风险，全面巩固拓展脱贫攻坚成果，进而实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。这是重要底线和重点任务，是新征程实现乡村全面振兴的工作基础和发展前提。

　　从全面脱贫、历史性地解决绝对贫困问题，到通过乡村振兴进一步全面发展农业和农村，持续增加农民收入，稳步推进共同富裕，过渡期间和衔接阶段防范化解规模性返贫风险工作非常重要。过渡期能否持续稳定、内生巩固和长效稳固脱贫成果，衔接阶段能否为全面推进乡村振兴做好铺垫、奠定基础和良好开局，直接检验全面建成小康社会的实效和韧性，直接关系到乡村振兴开局起步格局形势，直接关系到全体人民共同富裕这一社会主义本质目标的阶段性进展，直接关系到中国特色社会主义减贫制度优势彰显效果，直接关系到“两个一百年”的奋斗目标，直接关系到社会主义现代化国家建设目标能否如期实现。

　　因此，当过渡期有效推动农民收入持续增长，有效落实脱贫地区农村居民收入增速持续高于全国农村平均水平，形成推动农民收入持续稳步较高增长的农业现代化发展基础和农村治理能力与水平，实现全面脱贫与乡村振兴的有效衔接工作乃至整个乡村振兴开局起步和后续建设，方能攻坚克难、闯关夺隘。

　　全面巩固和深度拓展脱贫成果，是乡村振兴题中应有之义，也是启动全面持续实现乡村振兴的时代新起点、关键着力点和系统突破点。2022年是实施“十四五”规划关键之年，在相当长一段时间内，持续巩固脱贫攻坚成果，坚决预防农业生产下降、农民收入减少和农村发展不平衡，坚决守住不发生规模性返贫底线，实现贫困人口动态清零，是乡村振兴的工作前提、经济保障和社会基础。

　　梳理规模性返贫的可能原因及风险

　　“两不愁、三保障”，即农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障，是我国采用的农村贫困人口精准脱贫原则标准。“两不愁”和“三保障”任何一方面不达标，均可能造成返贫。返贫是指非贫困人口脱贫之后再度陷入贫困的情况，2020年建档立卡贫困人口全部脱贫之后新出现的贫困，均为返贫。规模性返贫，是指全面建成小康社会之后，由于种种原因，一定区域、一定群体、一定时间出现较广范围和较多主体的返贫现象，包括某类人群较高比例人口返贫，或某区域出现较大数量返贫人口。不同于单个、零星返贫情形，规模性返贫社会影响大，需要高度重视并切实采取措施有效预防。

　　守住不发生规模性返贫底线，首先要系统梳理与理性分析导致规模性返贫的可能原因和风险。规模性返贫总体表现为脱贫发展的基础不够扎实，具体潜在的原因和风险主要有以下几个方面。

　　一是部分地区脱贫发展仍有一定程度外部依赖特征尤其是政策依赖性。少数脱贫地区脱贫过程具有明显外部依赖特征，脱贫的政策依赖性较强。在政府主导下，虽然通过异地搬迁、政策支持、转移支付、产业帮扶、项目扶持、就业脱贫、健康脱贫和公益行动等多元主体协作、多方资源联动及多种方式并举，在规定时间内达到了脱贫标准，但是，政策依靠和资源依赖性“输血式”短期脱贫总体基础较为薄弱，融入经济大循环和城乡一体化统筹发展的主动“造血式”能力不足。总体而言，少数地区脱贫整体质量不高，农民收入水平仍然较低，农业现代化发展仍不充分，农村经济社会发展仍不平衡，脱贫成效不够稳固，仍然存在返贫风险。脱贫的外部依赖特征决定了这一类脱贫工作有待夯实基础性、持续性、系统性和内生性发展支撑，在过渡时期和衔接阶段，遇到自然灾害、疾病、意外事故等突发情况，或者产业、市场、需求等方面情况变化，一些地区、一些群体可能因灾、因病、因残、因市场变化等，由“脱贫”转入“返贫”状态。

　　二是脱贫人口的自我发展和持续发展能力总体提升需要一个较长过程。必须理性认识预防规模性返贫工作难度，这可能是今后相当长一段时期不得不面对的严峻挑战。由于脱贫人口素质和能力的全面提升是一个持续累积过程，依靠政策性措施和保障性办法脱贫的脱贫人口，如果缺乏基础教育、职业教育和技术培训等人力资本持续投入，加上城乡一体化统筹推进仍不均衡，一些脱贫地区脱贫人口的自我发展能力、内生可持续发展能力以及脱贫致富能力难以短期内显著提升，难以形成持续内生发展的人力资源支撑和人力资本优势，就可能发生一定范围、一定时期的“返贫”现象。

　　三是巩固脱贫攻坚成果的特色体制机制有待进一步健全完善。消除贫困是当今世界发展的重大实践课题，我国完成消除绝对贫困的艰巨任务，创造了世界减贫奇迹。我国脱贫攻坚的主要经验是坚定不移坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，党的领导贯穿各领域、各方面、各环节，并充分发挥各级党组织和全体党员作用。历史性解决绝对贫困问题之后，不排除有的地方、少数机构及一些环节出现注意力转移现象，需要及时巩固拓展脱贫经验，深度拓展脱贫的领导经验和组织经验，确保我们的制度优势和组织优势转变为预防返贫和全面推进乡村振兴的综合效能，进一步提升乡村建设水平、乡村发展水平和乡村治理效能。

　　多措并举守住不发生规模性返贫底线

　　借鉴扶贫开发和脱贫攻坚经验，防范化解规模性返贫风险需要多措并举，通过事前预防和事后帮扶、开发发展与保障式帮扶、长期长效机制与短期应急帮扶以及政府社会与群众相结合的总体思路，重点构建内生持续发展的体制机制，提升脱贫人口的发展能力，落实守住底线的具体责任，努力管控返贫风险。

　　一要坚持问题导向，构建内生持续发展的体制机制。在过渡期和衔接期，要进一步总结提炼党对脱贫工作的领导、构建全国一盘棋脱贫攻坚体系和坚持精准扶贫精准脱贫等宝贵经验，并充分运用于“有效衔接”阶段，积极构建预防规模性返贫的体制机制，强化解决“三农”问题的造血式内生发展机制，有效摆脱政策性补助依赖和单纯外部输血的外源式、外力式脱贫效应。要进一步通过构建内生持续发展的体制机制，激励脱贫人口的主动性积极性和能动性，激发农民创造力，释放农业发展能量，进一步解放和发展农村生产力。为此，要确保过渡期和衔接阶段制度体系延续到位、体制机制落实到位、责任压实落细到位、协同联动高效预防到位，不出现制度真空、政策落空、机制缺失和组织缺位。

　　二要坚持目标导向，提升脱贫地区和人口的持续发展能力。要进一步统筹推进乡村振兴、城乡一体化和统一大市场建设，加大城乡公共服务均等化建设力度，积极推进城乡要素流动，努力拓展农村农民的发展机会和发展空间，尤其要持续固化、优化项目推进的产业扶贫，强化农民增收的产业基础，夯实农民持续增收的经济基础，消除外部资源依赖、政策依靠的短期影响，减少不稳定因素，夯实稳固乡村振兴基础。以乡村振兴实现包括农民在内的共同富裕为目标，更为重要的是持续促进农民素质提高，完善农村农业组织形式，持续提升脱贫地区脱贫人口的自我发展能力，尤其是通过加大各类教育、各种培训，全面提高农村人力资本水平，充分开发农村劳动力资源，提高返贫高风险人群的人力资源质量，构建与乡村振兴相适应的新型农民队伍，从根源上阻断规模性返贫现象。

　　三要坚持绩效导向，强化各层各级责任主体的联动责任。要进一步强化精准脱贫后的精准防控“返贫”责任，明确完善预防返贫的体制机制，加强各层各级组织领导，协同各方力量各种资源，建立返贫风险人口数据库，精准识别返贫高风险人员，动态跟踪可能返贫具体情况，加强返贫数据监测和前瞻预警，全面掌握潜在返贫原因，分类多措并举精准实施干预，落实预防化解返贫风险的责任。在过渡期和衔接阶段的全过程、全环节中，要发挥政治优势和组织优势，全员全过程全方位全环节落实落细落定预防规模性返贫责任，确保组织领导不缺位、政策机制不脱节、压紧责任不脱实、压实工作不脱岗、精准帮扶不脱钩，有效巩固脱贫攻坚成果成效，坚决守住不发生规模性返贫的底线。

　　【本文系国家社会科学基金思政专项（20VSZ006）“抗击疫情背景下中国制度优势及话语体系构建研究”阶段性成果】