空心村指农民新建的住宅集中布局于原村庄外围，旧村出现大量空闲宅基地与闲置土地，形成了内空外延的用地状况。空心村的成因大致包括：农村土地法律制度不完善，缺乏建房约束机制；乡村规划与管理缺位，审批制度不健全等。空心村的出现与土地集约利用原则相背离，成为我国推进新型城镇化建设和统筹城乡协调发展的障碍。对空心村开展有效治理，探索空心村改造路径，是释放土地存量、缓解城乡建设用地结构性矛盾、改善乡村人居环境和推进乡村振兴战略的重要突破口。

　　空心村改造没有固定套路，一般是结合村庄的区位条件、区域需求、资源禀赋等进行综合考虑。结合广东省近些年开展的空心村改造实践，相对成熟的改造路径有：

　　其一，外来资本进驻+村民住房入股的乡村旅游发展模式。具体做法是村社通过政府主导与企业扶持，积极吸引社会资本进入，改建或活化利用空心村房屋，形成一批可游可玩和可停歇的乡村旅舍、酒店等旅游设施与景点。其二，政府主导的村公共设施优化模式。具体措施是从农村实际出发，尊重村民意愿，因地制宜地对基础设施进行查漏补缺，拆除闲置房屋，改造为小公园、小广场、绿道等。其三，政府和村民合作的村民住房质量提升模式。为了解决部分村民新增住房需求，改善农村人居环境，兑现乡村振兴中的“生态宜居”，一些地方以村庄规划为蓝图，整理盘活空心村闲置房屋用地，运用村筹集一部分、申请危房改造经费解决一部分、村民自筹一部分的办法筹措资金，采用“连片拆旧、集中建新”的模式建设村民住房，并利用政府配套资金完善公共服务设施。其四，基于生态导向的拆旧复垦模式。对于区位条件一般、发展机会有限的空心村，一些地方将闲置的空心村纳入拆旧复垦的范围，复垦腾退的建设用地指标优先保障所在村庄的建设需要，结余部分以协议方式在区内流转，用于城镇建设。

　　关于空心村后续的系统与深入改造，提出如下建议：

　　一要建立存量违法建设查处和宅基地有偿退出机制，促进村民自主自愿节约集约利用空心村用地；制定农村存量违法建设分类处理标准，允许空心村建设用地规模和指标与新村违法用地进行空间置换；制定宅基地有偿退出奖励政策，对于自愿退出多余合法宅基地的，以商品房置换、住房补偿、货币补偿、股份分红、子女购房优惠等方式进行补偿；出台配套权益保障法规，解决退出宅基地村民的户籍落户、村集体资产分配等顾虑。

　　二要探索多样化空心村改造模式，提升改造综合效益。制定示范点空心村改造项目库，以项目库为导向，集中统筹规划、国土、建设、农林水等各方面资金共同支持示范点改造；制定奖励政策，推动政府、企业、村集体和村民多方参与，共建共享和共赢，助力乡村振兴与城乡融合发展。

　　三要创新优化规划建设与经营许可等制度，促进空心村活化利用。探索切实可行的乡村规划许可证制度，突破现行逐宗建设用地报批限制，结合农村建房，按年度批量报批建设用地；设立专项资金，促进空心村历史建筑活化利用，鼓励产业项目与历史建筑保护相结合，对历史建筑修缮通过验收的给予资金奖励，安排专项资金奖励历史建筑日常维护；制定针对闲置农房活化改造为民宿、旅馆、餐饮等设施的消防、卫生、环保许可管理新规，切实解决经营难困境，为空心村活化利用护航。

　　四要制定招商引资与人才招聘鼓励政策，为空心村改造提供人才支撑。制定政策，奖励和引导具有专业开发能力和专业运营能力的团队投入和帮扶农村集体开展空心村改造，保障项目可持续与稳定运营；出台相关政策，创新基层人才引进方式，对在外工作的本地人才的聘用予以倾斜，发挥当地人的人际优势；制定专业技术人才级别晋升、工资待遇提升的政策，让其“有为”“有位”，产生成就感和归属感，为乡村振兴及农业农村现代化提供人才支撑。

　　（作者系广州大学公共管理学院副教授）