发展规划看似离日常生活较远，实则关系到一个地方的发展方向和治理方式。城市更新、产业布局、公共服务、生态保护等工作，最终都要在规划中找到位置。一个地方发展的关键，是在法治轨道上统筹目标、资源和责任，使各项规划相互衔接、形成合力。

　　放眼域外，规划的法治定力直接影响治理成效。一些国家因政党轮替频繁，导致诸多基础设施项目反复停滞、预算严重超支。德国鲁尔工业区则依托《空间规划法》确立的法定程序，先后颁布《联邦区域整治法》《煤矿改造法》《投资补贴法》等专项法律，同时成立鲁尔煤管区开发协会作为区域最高规划机构，全面统筹矿区发展，从而实现了长达数十年的平稳转型。两相对比说明，发展规划须以法治为锚。这是提高地方发展规划统筹力的关键环节。

　　一是形成规划体系的统筹秩序。

　　地方发展难的是让不同规划各安其位、彼此衔接。从实践看，有的规划目标较高，项目和资金却跟不上；有的专项规划各有依据，放到一起却相互掣肘；也有的地方前后思路变化较快，影响规划连续实施。尤其应关注的是，如果发展目标、资源配置和实施责任不能贯通起来，规划就难以形成真正的统筹力。

　　国家发展规划法要解决的，正是规划体系中的秩序统筹问题。所谓统筹，就是要捋顺国家发展方向、地方实际和各类规划之间的关系，使规划在同一框架下发挥作用。国家发展规划明确方向，地方发展规划结合实际落实，专项规划和区域规划围绕总体要求展开，从而使地方因地制宜走出发展新路，但不各行其是，更不脱离全局。

　　二是推动规划进入治理过程、统筹运行。

　　规划的统筹力，不只在于体系衔接，更在于能够落实到决策和执行之中。一些地方发展中的问题是规划没有真正进入治理过程。比如产业园区扩建、新区建设等安排，如果只依据招商热度或建设规模来判断，而忽视对交通、能源、人才、财政承受能力和公共服务配套的综合考量，那么规划就很难发挥统筹作用。推进规划法治化，正是要把本应提前想清楚的问题放到决策之前。只有形成预判，后续发展安排才有共同依据，不同部门才能围绕同一目标开展工作，从而避免被单个项目、单一部门或短期需求牵着走——规划的统筹力正体现于此。

　　三是在变化中保持规划实施的统筹定力。

　　经济形势会变化，产业技术会更新，地方发展不会处在静止环境中。法治的价值，正是能使规划的延续和调整都有据可依。方向上的基本判断一经形成，便不能因外部环境变化而轻易推翻，也不能因短期压力而随意变更。譬如，有关产业布局、重大基础设施等的安排，事关长远。确需调整的，也应在实施评估基础上，判断原有目标是否偏离实际。而且，要经过监测、论证和法定程序，才能调整。这并非另起炉灶，而是在既定方向下校正偏差，使规划既保持连续性，又回应现实变化。

　　归根到底，规划统筹力要接受实践检验，规划法治化的目的是让规划更管用。把规划体系、治理过程和实施调整统筹起来，地方发展规划才能真正形成合力，也才能把“一张蓝图”持续转化为高质量发展生动实践。

　　（作者系中南财经政法大学法学院副院长、教授）