人民城市人民建 人民城市为人民

　　红棉论坛 42

　　以人民城市理念

　　引领宜居韧性智慧城市建设

　　—— “推动宜居韧性智慧城市建设实现新跃升”研讨会综述

　　为深入学习宣传贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，深入学习领会习近平总书记视察广东重要讲话、重要指示精神，为广州城市规划建设治理建言献策，中共广州市委党校（广州行政学院）于12月6日举办“推动宜居韧性智慧城市建设实现新跃升”学术研讨会。来自北京、上海、广州、深圳、西安等城市近90位专家学者参会，广州市委党校（广州行政学院）副校（院）长黄丽华教授出席并致辞。中共中央党校、上海市委党校、广东省委党校、华南师范大学、广州大学、深圳大学、深圳市城市公共安全技术研究院、广州市委党校的专家学者作专题发言。

　　深入践行人民城市理念，共建和谐美丽宜居城市

　　城市是人民的城市，要始终把人民群众的利益放在首位，时刻关切并解决人民群众反映的突出问题，让城市发展成果惠及全体市民。中央党校社会和生态文明教研部教授胡颖廉指出，“人民城市”理念区别于西方城市主要服务于资本增殖的逻辑，为中国特色城市发展道路提供了坚实的理论基础。中国城市发展要在党的领导下紧紧围绕为了人民、依靠人民、属于人民这一内在逻辑，把握好阶段性、区域性特征。深圳大学政府管理学院助理教授、全球特大型城市治理研究院研究部主任郭靖聚焦深圳城市公共文体设施高效运营问题，强调要统筹规划和整合文化与体育资源，加强多元主体协作，推动资源共享与优势互补。要优化制度设计，鼓励市场化运营，提升设施管理与服务效率，更好满足市民对文化和体育活动等宜居城市需求。广东省委党校现代化战略研究中心主任、享受国务院政府特殊津贴专家段华明教授认为，城市发展要重视基层再组织化和公共性构建。要通过党建引领促进基层协商治理有序开展，挖掘和盘活区域性公共资源和多元主体资源，定向领航人民美好生活需要的公共性价值，夯实城市发展根基。

　　着力提升城市韧性，筑牢城市安全防线

　　城市安全是国家安全的重要组成部分，而韧性则是城市有序运行和可持续发展的基础和前提。上海市委党校公共管理教研部副教授、上海市应急管理专家组成员蒋华福通过对上海大都市圈的经验分析表明，提升粮食、水资源、能源等关键资源保障能力能够不断增强城市韧性。未来治理需以韧性为核心理念和目标，构建系统化的风险监测预警体系、科学严密的安全管理网络和高效权威的应急处置系统，全面提升超大城市安全韧性水平。深圳市城市公共安全技术研究院有限公司交通运输安全研究所副总经理、正高级工程师张希介绍了深圳市依托智能化通用技术开发的一整套城市安全数智化体系，以及支撑城市安全全灾种、全场景和全周期风险管控的创新举措。他指出，未来应加强“预诊治应”全方位布局，通过技术驱动着力构建全域全时全息的综合安全智能体，实现城市安全韧性发展。

　　强化数智赋能，构建智慧高效敏捷治理体系

　　要加快智慧城市建设步伐，让城市治理更智能、更高效、更精准。华南师范大学MPA教育中心执行主任颜海娜教授指出，超大城市治理的困境根源于传统科层制与城市系统复杂性之间的结构性张力，在充分发挥智能化治理提升精准性、敏捷性和韧性的同时，也需警惕算法歧视、数据垄断等“智能之恶”带来的风险。未来推进智慧治理创新，必须坚持价值理性引领，通过技术赋能与组织重构的良性互动，真正实现治理现代化。广州大学公共管理学院教授、南方灾害治理研究中心副主任张惠系统阐述了城市系统“数字韧性”的理论溯源与分析框架，指出数字韧性不仅包含数字化转型带来的系统运行效率的整体提升，更强调系统利用数字技术来抵御重大冲击、应对外部干扰，并快速恢复适应的能力。构建数字韧性的核心在于加强全域感知，完善联合研判机制；畅通信息渠道，优化资源调配体系；重组系统功能，加速成果扩散应用。

　　稳步推进城中村改造，提升城市环境品质

　　城中村改造是我国城市建设的“三大工程”之一，推进城中村改造，关键在于夯基础、定框架、建机制。广州市委党校公共管理教研部副主任、副教授李强指出，集体经济健康发展是推动城中村综合治理改造的基础工程。通过深度调研，他总结出了基层政府在集体资产经营中的两大实践模式：一是重塑集体经济秩序、解决历史遗留问题，对集体资产持有、交易、使用等各个环节加以规范，扩大了行政监管的范围。二是主导集体资产经营，通过加强对基层组织的领导和对集体资产的代理经营，提高了集体资产的经营效益。广州市委党校公共管理教研部副教授张紫薇通过对广州市房票安置模式的研究，深入探讨了城中村改造中货币化安置创新路径。她指出，要坚持人民城市理念，形成“有为政府+有效市场”的新发展模式，要完善协同治理和多元主体共建共治共享机制，尤其是要完善政府、市场、村集体和村民之间的平等协商、共同决策及利益共享机制。

　　广州市委党校副校长黄丽华教授指出，我国城市发展经历了一个波澜壮阔、曲折演进的过程。当前城市正向着更加宜居、韧性、智慧的方向迈进，迎来了从“量”的扩张到“质”的提升的伟大跨越。推动宜居韧性智慧城市建设实现新跃升，必须要在原有基础上，探索更高水平、更高质量和更可持续的发展道路。要坚持把满足人民群众对美好生活的向往作为开展城市工作的出发点和落脚点。要注重系统性和整体性，增强部门之间的协同联动，全面提高城市应对突发事件的强大合力。要积极探索大数据、云计算、物联网、人工智能等技术在城市管理、公共服务、产业发展等方面的深度应用，切实提升城市治理智能化、精细化水平。

　　（执笔人：李萌，中共广州市委党校公共管理教研部讲师）

　　推动城中村集体经济高质量发展

　　为超大城市存量空间注入“韧性”

　　党的十八大以来，广州市通过落实干净整洁平安有序城市环境建设、城市更新九项重点工作、党建引领城中村治理专项工作、积极稳步推进城中村改造等一系列重要部署，有力助推城市高质量发展。其中，集体经济是推动城中村综合治理改造不可或缺的关键一环。当前，城中村集体经济已经普遍演变为以集体土地和物业出租为主要形式的租赁型经济，其健康发展对于保障更新改造的延续性、提高居民群众的获得感具有重要意义。近年来，广州市通过拓展集体资产运行的行政监管、创新集体资产经营的方式方法、优化集体经济组织的内部结构，持续推动城中村集体经济规范有序发展。

　　主动拓展集体资产运行的行政监管

　　改革开放以来，因片面追求集体收益的粗放式发展模式，不少城中村集体经济组织在资产经营方面出现无序状态。近年来，广州市各级政府特别是基层政府通过对集体资产持有、交易、使用等环节的经济秩序整顿，全面规范了农村集体经济运行过程。

　　针对集体资产的持有环节，通过自上而下的周期性集体资产清理核实，进一步推动城中村集体资产基础数据清晰化；通过建设“三资”监管信息化平台，保存并定期更新城中村资产各类数据，展示各类资产的使用状态；通过将集体资产各类数据与地理信息相结合，建设集体资产的“可视化地图”，公开展示资产所处位置、占地面积、租金水平等。

　　针对集体资产的交易环节，通过制度建设，形成市、区两级集体资产交易管理办法等规范性文件，为城中村集体经济发展提供总体指引；通过设计流程，细化城中村集体资产交易的具体步骤，实行公开竞投、规范交易过程；通过常态化审计，对已经完成的城中村集体资产交易项目进行合规性审查，不断压缩自主交易的潜在空间。

　　针对集体资产的使用环节，持续开展处于运营状态集体资产的合同整改工作。对于已有合同中存在的缺乏民主表决程序、合同时长超出法定年限、合同租金长期欠收、合同面积与实际面积不符等问题进行了彻底整改，解决了长期困扰基层的大量历史遗留问题。

　　积极创新集体资产经营的方式方法

　　一是对集体资产进行分级管理，对重点资产开展定向招商。按照集体资产公开竞投的基本原则，广州市各区普遍按照不同行政层级设置了相应的交易服务机构，用于承接不同规模集体资产的交易需求。在单次交易额、占地面积、建筑面积、合同标的首年金额等方面达到相应标准的集体资产，必须进入区级集体资产交易中心完成交易。同时，对于地处重点地理区位、占地面积或建筑面积达到一定规模等资产，采取了“定向招商”的运作方式，以保证资产经营内容符合政府规划的产业发展方向。

　　二是对零散资产进行整租运营，提升集体资产的规模效应和经济价值。以白云区为例，从2021年起，全区针对集体物业开始探索规模化集约化统租运营的政策实践。首先，政府牵头引入具有物业管理资质的区属国有企业，引导其通过“三资”监管平台的规定交易程序，获得一定规模的集体物业承租权；其次，获得承租权的企业结合区域发展规划和自身产业布局，对所承租物业连同所在片区进行整体改造；最后，经过改造升级的集体物业以全新面貌进入市场并提供租赁服务，区属国有企业由此成为集体资产的直接经营主体。统租运营模式改变了城中村集体经济组织直接对接小型分散市场主体并管理租赁事务的经营方式，集体资产被“打包”交由专注于物业建设与服务的国有企业代为管理，资产运行效率得到了显著提高。

　　持续优化集体经济组织的内部结构

　　经济联社和经济社作为城中村两级集体经济组织，是集体资产的所有者和经营主体。目前，主要通过两种方式来优化城中村基层组织，提升集体经济运行效率。

　　一是通过推动两级集体经济组织的党员干部交叉任职，增强城中村集体资产经营的协同性和整体性。具体方式有三种：将经济社党支部书记、社长上调至经济联社“两委”担任委员，强化两级集体经济组织的联系纽带；选派经济联社“两委”委员担任经济社党支部第一书记，引领集体资产经营各项事务；实行“社长任命制”，将经济社干部的人事任免权收归经济联社。

　　二是明确集体经济组织成员代表的标准。成员代表会议是城中村基层民主议事的重要机制，对于集体经济运行过程中的具体事项如财务收支、集体资产经营方式、集体收益分配方式等需要履行相应的审查程序。但是，成员代表的资格却长期缺乏明确的标准。近年来，广州市各区逐步设置和完善了城中村两级集体经济组织成员代表人选的资格条件，明确了政治表现、履职能力、道德品行等方面的一般要求，并设置了“不适宜列为成员代表人选”的负面清单。一些街道还形成了具有本地特色的成员代表产生办法。比如，有的街道提出“20人联名推荐”方可报名参选经济联社、经济社成员代表；有的街道推行经济社的社委会成员与经济联社成员代表交叉任职；有的街道参照农村集体“两委”干部管理制度，针对成员代表不当履职明确了暂停职务、责令辞职、免职等处理方式。

　　（执笔人：李强，中共广州市委党校公共管理教研部副主任、副教授）

　　推进老旧小区成片连片改造

　　高水平建设新时代宜居城市

　　打造高品质老旧小区是构建宜居城市、增进民生福祉的关键举措，对于满足人民群众美好生活需要、推动扩内需惠民生、实现城市可持续发展具有重要意义。

　　近年来，广州紧紧围绕习近平总书记提出的“老城市新活力”要求，积极践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，将老旧小区改造列入人民生活品质提升的重大民生民心工程持续推进。截至2024年11月底，已累计完成改造老旧小区1041个，累计改造老旧建筑 6547.37万平方米，“三线”整治3041.47千米，增设无障碍通道226.6千米，完善消防设施10.09万个，新增社区绿地和公共空间1235个，惠及88.72万户家庭283.9万居民。2022年我市印发老旧小区成片连片改造工作实施方案，由单个小区改造向成片连片纵深推进，目前已推进13个成片连片改造片区开工建设。

　　特色经验

　　一是盘活存量资源，重塑街区活力。如荔湾区西村街增埗片区将一处既有建筑改造成社区颐康中心，提供长者交流活动场所和配餐服务；协和社区利用房前屋后空间、增埗社区利用三角灰色空间打造儿童活动场所，恢复华业里原儿童乐园，增加活动设施。通过“一老一幼”设施建设，补齐社区短板，进一步健全完善社区服务功能。

　　二是“留改拆建”结合，创新实施模式。如花都区新华街道广州北站东侧老旧片区是全市首个开工建设的成片连片改造示范项目。该项目通过破解老旧片区危旧楼安全隐患、基础设施陈旧、业态低效、管养缺失、民生及公共服务配套不足等瓶颈问题，在降低老旧片区改造对政府财政的依赖度、提升低效用地与闲置资产的盘活利用度、推动高效协同的项目实施共识度等方面均取得显著突破，为提升城市空间品质注入了新动力。

　　三是注重文化保护，植入特色产业。如荔湾区三宝耀华片区修旧如旧，以文昌北路、荔枝湾涌沿线等区域为重点，串联多宝街等节点空间，高标准推进道路改造、“三线”及第五立面整治；排除内涝，设置导视牌，活化提升大笪地文化创意广场、宝庆市口袋公园等场地；修缮“多宝古坊”“粤韵新园”等牌坊，提升历史标识度；重塑串联节点空间，修缮活化街区内公房等，极大提升了人民群众的幸福感和获得感。

　　未来对策

　　一是强化党建引领，凝聚广泛共识。充分发挥党组织群众工作的强大力量，搭建沟通议事平台，开展多形式基层协商，以高质量党建助力高质量发展，探索形成主动作为的“共治”格局。在启动、设计、施工等各环节，让群众在改造中做“主角”，做到主动“察民情”“听民需”“解民困”。组织召开居民大会，引导居民积极发表意见建议，菜单式选择改造内容。聚焦重难点问题，进行政策宣传、走访，对困难群众进行慰问，全力争取群众理解与支持，确保矛盾纠纷在源头化解。通过共建共治让民生工程真正成为“民心工程”，达成利益最大公约数的“共享”成果。

　　二是推动统筹协同，形成工作合力。可探索成立片区协调指挥部，明确各自职责，共同负责老旧小区改造的规划、实施和监管。构建跨部门信息共享平台，确保改造项目的进展情况、问题反馈、资金使用情况等信息能够及时、准确地传递给相关部门。制定和完善老旧小区改造配套政策，包括财政补贴、税收优惠、土地使用等方面的政策，为改造项目提供有力的政策保障。简化老旧小区改造项目的审批流程，提高审批效率，确保改造项目能够尽快启动和实施。如花都区在产权查册、用地审批、报建许可、方案优化等环节均实现了流程简化与政策创新，通过多部门联合并联审批，推行建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、人防工程报建、特殊建设工程消防设计审查“四证联办”，极大提高了审批效率。

　　三是拓展资金渠道，探索多元合作。广泛开展居民共建、共同缔造等政策宣讲活动，引导居民出资参与老旧小区改造，改变过去“政府干、群众看”的尴尬局面，引导群众从“要我改”转变为“我要改”，实现决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享。积极探索实施片区全域服务、专业物业管理、业主自行管理等多元融合的片区物业管养模式，通过政府购买、居民付费、资源反哺，将街区服务队伍、物业服务队伍、资源运营服务队伍整合为一体，共同提供秩序管理、环卫保洁、市容巡查、夜市摊位运营、泊车位运营、广告资源运营等服务，以社区治理带动街区有机更新。鼓励区属国企按照“原拆原建、增加公服”的规划思路，通过内部空间的优化设计改善居民居住条件，打造示范标杆。

　　四是优化空间布局，完善社区功能。对老旧小区内的公共空间进行重构，如重新规划停车位，增设休闲区、儿童游乐区等，以满足居民多样化的需求。可对闲置或低效使用的建筑进行功能优化，如将废弃的仓库改造为社区活动中心、图书馆或文化创意空间，提升空间的使用效率和价值。将国企闲置资产与政府老公房进行空间活化，引入社会资本打造养老场所与儿童托管中心，满足老旧小区“一老一小”民生需求，构建全龄友好型社区。利用物联网、大数据等现代信息技术，对老旧小区进行智慧化改造，为居民提供便捷的在线服务，全方位增强社区凝聚力和归属感。

　　（执笔人：王芬，中共广州市委党校公共管理教研部副教授）