基层治理是国家治理的基石

　　专家访谈①

　　向春玲

　　中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部教授、博士生导师

　　在国家治理体系和治理能力建设中，基层治理是国家治理的基石，‌是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。

　　党建引领基层治理要实现政治引领、组织引领、机制引领、作风引领等。党组织可以充分发挥跨界整合的优势，围绕基层社会治理的重点、难点问题，通过创新“党建联盟”“区域化党建”和“大党建”等机制，增强基层治理的能力。

　　文、图/广州日报全媒体记者于梦江

　　一个国家的现代化一般来讲有三个方面，物质的现代化、制度的现代化和人的现代化，不同发展阶段侧重点不同。新中国成立以来，在物质短缺的年代，我们更多强调的是物质的现代化，通过改革开放，以经济建设为中心，建立社会主义市场经济体制，我们解放和发展了生产力，有力推动了物质现代化的进程。到2010年，我国的国内生产总值超过日本成为世界第二大经济体。那么如何把现代化持续地往前推进呢？这就需要加强制度建设。

　　把人力物力财力下到基层，提高基层治理效能

　　2013年11月，党的十八届三中全会明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。制度现代化成为我国社会主义现代化强国建设的重点任务。党的十八届三中全会是划时代的，开启了新时代全面深化改革、系统整体设计推进改革新征程，开创了我国改革开放全新局面。党的二十届三中全会指出，进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。所以说，二十届三中全会和十八届三中全会的目标是一致的。现在，我们进一步全面深化改革，继续推进制度现代化的进程，公报指出，到二〇三五年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。

　　在国家治理体系和治理能力建设中，基层治理是国家治理的基石，‌是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。国家治理的很多事情要通过基层治理来落地实现，很多问题和矛盾最初都在基层出现，如果没有把基层治理做好，没有在源头把矛盾化解好，就容易出现一些大的风险和问题，基层治理在国家治理当中的位置越来越重要。基层强则国家强，基层安则天下安。要把人力物力财力下到基层，提高基层治理的效能。

　　然而，当前的基层社会治理还存在着不少难题。比如，在基层治理实践中存在着对上负责、完成上级任务“被动治理”的认识，使得基层政府本应履行的为基层群众服务的功能和及时化解社会矛盾的职能难以全面实现。同时，在执行层面还存在着部门利益、集团利益挤压群众利益的现象，这些认识和行为与“以人民为中心”相背离，导致一些地方群众的获得感不强、中央政策落实的“最后一公里”难以到位。

　　职责分工不清晰导致部门职能的“错位”。一些治理事务多头管理，导致九龙治水，各自为政，政出多门，出现了部门管理“缺位”“越位”“错位”，有利的事情争着干，无利的事情互相推诿扯皮，而及时发现问题的乡镇街道和城乡社区由于管理的资源有限，权责不统一，基层治理的能力有限，治理的效能不高。

　　一些地方还存在着对基层治理政府机构职能和自治组织职能的模糊认识。乡镇是一级人民政府，街道是政府派出机构，也可以说是国家行政职能的末梢，而且具有综合服务和管理职能。社区居委会和村民委员会是基层群众自治机构。但在基层治理实践中存在着对乡镇街道及村（社区）委员会职能定位的模糊认识，认为社区居委会和村委会是政府行政职能的延伸，把很多行政事务下到社区和村，导致“小马拉大车”现象越发突出。

　　通过创新机制，增强基层治理的能力

　　人的全面发展和社会的全面进步是时代发展的迫切要求，当前，基层群众的服务需求已经从温饱生存的需要向更高层次的需求转变。

　　第一，基层的服务与治理是全域性和整体性的，涉及各个领域和部门要协同联动，而我国基层治理中存在部门间协同性不够强、垂直管理上下层级沟通不畅等问题。因此，必须发挥党的领导核心作用，总揽全局，协调各方。党建引领基层治理要实现政治引领、组织引领、机制引领、作风引领等。党组织可以充分发挥跨界整合的优势，围绕基层社会治理的重点、难点问题，通过创新“党建联盟”“区域化党建”和“大党建”等机制，增强基层治理的能力。

　　第二，上级政府必须“向下赋能”。基层人少事多责任大，上级职能部门要下放相关权力，为基层赋能。切实解决基层治理资源与基层事权倒挂的现象，推动人力、物力和财力向基层倾斜，并赋予基层一定的硬性制度建设，如执法权、行政权、考核权、参与权和综合管理权等，为基层政府赋权增能，提升基层社会治理能力。与此同时，要健全基层民主制度，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层民主制度体系和工作体系，拓宽基层各类组织和群众有序参与基层治理渠道。

　　第三，要破解基层治理职能不清、各自为政、权责不匹配的难题，解决职能部门越位、错位和缺位的问题，破解“有限权力、无限责任”尴尬，推进基层治理主体分工明责、权责利统一成为当前的紧迫任务。制订明确的乡镇（街道）和村（社区）权责清单，按照“费随事转、权随责走”的原则，梳理出基层群众自治组织“需依法履行的事项”和“需协助政府工作的事项”两份清单，划清“行政权力”与“自治权利”界限，解决基层治理权责不对称、检查考核多等问题，推动基层自治组织职能回归，切实减轻社区和村的组织负担，增强其服务群众功能。

　　总之，随着我国走向现代化发展新阶段，基层治理也面临着现代化的转型。在此过程中，要突破基层治理在认知性、结构性和功能性方面的困境，全面深化改革“必须坚持系统观念”。为此，基层治理改革要加强党政统筹的顶层设计，通过优化治理系统结构、明确系统主体职责和推进数字化治理等改革措施，实现由“要素管理”向“系统治理”转变，以求增强基层治理的系统性、整体性和协同性，全面推进基层治理体系和治理能力现代化，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实的基础。