杨全社（首都经济贸易大学财政税务学院教授）

　　日前召开的中央经济工作会议明确提出，2022年，“要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续”。精准实施财政政策，要明确政策目标，服务于疫情防控和“六稳”“六保”，稳定经济发展的基础。要界定中央和地方财政的职能，形成政策合力，激发市场主体活力，寓产业升级和产业发展于“六保”之中，推动经济高质量发展。同时要充分发扬财政民主，提高财政透明度，确保财政政策落实到位。

　　中央经济工作会议提出，2022年经济工作要“稳字当头、稳中求进”，“要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续”。

　　坚持稳中求进工作总基调是习近平经济思想的重要内容，是推动经济持续健康发展的正确策略和方法。精准实施积极财政政策也要贯彻这一总基调，根据当前的社会经济形势做出科学安排。

　　中国的疫情防控和“六稳”“六保”不仅能托住中国经济和社会发展的底线，也将对世界经济复苏做出巨大的贡献。因此，财政政策的基本目标应服务于疫情防控和“六稳”“六保”，稳定社会经济发展预期。在实施财政政策的过程中，要充分发挥中央和地方各级政府的积极性，寓产业升级和产业发展于“六保”之中，为经济高质量发展奠定坚实的基础。

　　发挥中央财政稳定经济压舱石作用

　　我国于上世纪九十年代为适应统一的社会主义市场经济要求建立的分税制财政体制，使得中央政府在提供全国性公共产品过程中具有较为充足的财力保障，这是我国体制优势在财政领域的体现。强大的中央财政是稳定经济的压舱石。

　　首先，从疫情防控看，防控新冠肺炎疫情是一种全国性公共产品，要中央财政提供强有力的保障。鉴于目前新冠病毒的不断变异，其在全国大范围传播的风险仍然没有消除，因此，中央政府要部署全国范围内的疫情防控，尤其对经济不够发达的地区，要发挥中央财政的托底作用。

　　其次，战略布局层面，在深入实施区域重大战略和区域协调发展战略，促进东、中、西和东北地区协调发展，以及全面推进乡村振兴，提升新型城镇化建设质量等事关国家协调发展的战略上，中央财政也要发挥重要的支撑和积极的引导作用。

　　第三，由于基础性研究和国家战略科技力量具有全国性公共产品的属性，中央财政要在制定实施基础研究规划、强化国家战略科技力量，发挥国家实验室作用，推进科研院所改革等方面提供必要的财力保障，为我国经济的长远发展积蓄力量、筑牢根基。

　　第四，从税收立法权限看，我国税收立法权限集中在中央层面，中央财政在完善减税降费政策方面责无旁贷，要不断完善税收制度，强化对中小微企业、个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度。此外，在“六稳”方面，尤其是“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资”方面，税收政策也大有可为。

　　第五，从政府债务管理权限看，我国政府债务限额审议批准权限集中在全国人民代表大会，中央政府可以通过控制政府债务的规模和发债的节奏对经济进行调控。为稳定经济大盘，2022年积极财政政策已经提前开始发力。近期财政部已向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元，为稳定宏观经济大盘提供有力支撑。

　　此外，在推进基本养老保险全国统筹等方面，中央财政也要提供强有力的支持，为“稳预期”提供环境。中央政府要在做好中央本级财政工作的同时，通过完善转移支付制度，提前向地方政府下达各类转移支付，保证在全国范围内财政政策能够提前发力。

　　夯实地方财政稳定发展经济基础作用

　　中央经济工作会议明确提出，“各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任，各方面要积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前”。

　　地方政府在稳定经济方面要做到“守土有责”，要落实好“六保”，发挥基础性作用。做好“六保”，也就从根本上实现了“六稳”。从“六保”的关系看，做好“六保”的核心是“保市场主体”。

　　各类市场主体基本都处于地方政府的管辖和服务范围之内。因此，地方政府财政政策的实施重点是要构建良好的营商环境，用好各类“减税降负”政策，主动为疫情之下艰难运行的中小微企业及个体工商户积极减负。“减税”主要是延续和优化已出台政策，如完善增值税制度、研发费用加计扣除、增值税留抵、小微企业税收优惠等。“降费”是重点规范、降低重点领域涉企收费，清理整顿各类不合理、不合法收费等，让企业切实享受到政策红利。只有各类市场主体得到发展和壮大，整个社会经济发展的蛋糕才能越做越大，进而从根本上实现“保基本民生、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”。

　　但是“保”绝不意味着地方政府在发展经济方面就要消极维持，消极等待。地方财政的政策空间也绝不能仅仅止于“六保”。地方财政要寓产业升级和产业发展于“六保”之中，在“六保”的同时推动地方产业升级和产业发展。世界范围内的事实表明，中小企业既是服务业的市场主体，同时也是科技创新的主体。我国经济当前正处于向服务业和以消费为主导的增长模式转变的阶段，第三产业占GDP比重将继续提升。在此过程中，地方政府要创新出台财政和税收政策，要进一步整合财政、金融、产业等各种政策或资金，设立纾困专项资金或“资金池”，通过贷款贴息、信用担保、“股+债”、投资基金、风险缓释基金等方式，加大对市场主体特别是中小微企业的帮扶力度。要通过财税政策创新，加大对教育和职业培训的投入强度和力度，形成政策合力，引导更多的中小企业进入与制造业升级配套需要的生产性服务业，激发涌现一大批“专精特新”企业，融入全国乃至全球产业链和供应链，实现第二和第三产业的协调发展，推动我国产业升级和经济的高质量发展，为地方经济注入持续发展的动力。

　　地方间竞争在加剧，从最初竞争资金，到后来的竞争项目，再到如今的竞争人才。人们会根据在不同区域所获得的公共产品之间进行权衡，决定自己的居住地。在地方税收管理权限有限的情况下，各地区之间的竞争事实上是公共服务水平和质量的竞争。因此，能否提供更多更好的公共服务，吸引更多的人才，带来更多的资源，是地方财政和地方经济能否实现可持续的决定因素。在完善公共服务方面，地方财政要重点在以下几个方面发力：统筹推进经济发展和民生保障，健全常住地提供基本公共服务制度；解决好高校毕业生等青年就业问题，健全灵活就业劳动用工和社会保障政策；推动新的生育政策落地见效，积极应对人口老龄化。

　　当然，从全国来说，各地区之间的竞争将推动资源更有效配置，推动经济高质量发展。对于地方财政收支缺口较大，财力匮乏的地方政府来说，实施“六保”过程中会面临财力不足的问题，中央政府要通过财政转移支付给予必要的保障和支持。

　　厘清政府和市场边界，激发市场活力

　　财政发挥“四两拨千斤”的理论基础是政府支出通过“乘数效应”，激活市场力量，通过消费、投资和出口“三驾马车”的增长，推动经济实现内生性增长。因此，积极财政政策发挥作用的一个基本前提是，厘清政府和市场边界，让市场在资源配置中起决定性作用，不断激发市场主体活力。

　　在适合政府购买服务的领域，要做好购买服务的预算，为中小企业和小微企业以及民办非企业单位（组织）留出一定的份额，从而培育更多的社会组织和企业参与到公共服务的供给中，扩大公共服务的供给数量和水平。

　　各级政府要创新改革开放政策激活发展动力。要抓好要素市场化配置综合改革试点，全面实行股票发行注册制，完成国企改革三年行动任务，稳步推进电网、铁路等自然垄断行业改革。扩大高水平对外开放，推动制度型开放，落实好外资企业国民待遇，吸引更多跨国公司投资，推动重大外资项目加快落地。推动共建“一带一路”高质量发展。

　　适度超前开展基础设施投资。各级政府要推动5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等新基础设施领域投资，深化供给侧结构性改革，重在畅通国内大循环，重在突破供给约束堵点，重在打通生产、分配、流通、消费各环节。在这个过程中，要更多采用政府和社会资本合作模式（PPP），鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设，借助市场力量的敏锐性提高投资回报率。

　　“适度”也提醒各级政府，在实施积极财政政策的同时，要注重防范财政风险。各级政府还需要根据当地市场需求和区域发展实际情况，科学论证、有序推进，不能采用“大水漫灌”做法，要根据财力和债务情况循序渐进，减少地方债务风险。要注意通过完善制度防范新的任职周期带来的债务扩张和债务风险。

　　提高财政透明度，确保政策落实到位

　　中央经济会议强调，“要保证财政支出强度，加快支出进度”。在此背景下，尤其要重视发扬财政民主和提高财政透明度，加强财政监督，避免财政资金的浪费和投向出现大的偏差。发扬财政民主，就是要增加人们在财政收入和财政支出过程的参与度，提高财政透明度，保障财政这块蛋糕“切得准确”“分得公平”，使财税政策的效果精准传递到每一个人和组织之中，从而不断提升社会公众的公平感与获得感。

　　从我国财政民主的发展历程来看，自党的十八大以来，随着新的《预算法》的实施，我国在预算公开方面迈出了较大的步伐，大众对财政收支的知情权得到了一定程度的保障。2020年10月1日起，依据新的《预算法》制定的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《条例》）开始实施。《条例》第六条对我国各级政府一般性转移支付、专项转移支付、政府债务、机关运行经费、政府采购、财政专户资金等情况向社会公开的时间和范围都做了明确的规定。同时规定部门预算、决算应当公开基本支出和项目支出。部门预算、决算支出按其功能分类应当公开到项；按其经济性质分类，基本支出应当公开到款。但是，从预算的人民性上考虑，预算公开在基层政府，尤其是县和乡镇级政府，以及基层预算单位，应该公布更为细致的预算科目，部门预算、决算支出按其功能分类应当公开到目；按其经济性质分类，基本支出应当公开到项。充分保障大众对预算及其执行结果的知情权。也只有这样，才能从实质上保障大众在财政收支中的参与权。在贴近大众的基层政府以及基层预算单位的财政收支活动中，要倡导和实践参与式预算。

　　我国财政监督主要体现在对财政支出的监督。未来，我国还要从财政收入端加强监督，要逐步制定税式支出预算。税式支出是指因实施税收优惠政策放弃的财政收入，包括税收宽免、减征、税收抵扣、加速折旧、延期缴纳以及优惠税率等，也可以被看成一种特别的隐形支出。与发达国家相比，我国税式支出管理实践总体仍处于起步阶段。在财政收入进入低增长以及倡导共同富裕的背景下，加强税式支出管理迫在眉睫。可在已试点地区之外，逐步推广税式支出管理改革，在已有的以统计和简要分析为主的管理实践基础上，增加对于税收优惠政策的定期评估，从而提高支出绩效、取消一些不合适的税收优惠政策。

　　新思想引领新时代