《广州市国土空间规划条例》（以下简称《条例》）于2025年7月22日经广州市第十六届人民代表大会常务委员会第四十次会议表决通过，2025年10月11日经广东省第十四届人民代表大会常务委员会第二十一次会议批准，将于2025年12月1日起施行。《条例》共六章七十六条，通过严格规范规划编制和修改程序，系统构建规划实施与监督体系，为优化国土空间格局，支撑广州经济社会高质量发展提供法治保障。日前，市人大常委会法工委负责人就《条例》的相关问题接受了广州日报记者采访。
文/广州日报全媒体记者魏丽娜 通讯员穗仁宣
记者：《广州市国土空间总体规划（2021—2035年）》已经国务院批准，此时出台《条例》是基于怎样的考虑？
法工委负责人：《条例》是全国超大城市第一部国土空间规划地方立法，是国务院批复首批国土空间总体规划以来的第一部市级国土空间规划地方立法，也是近期中央城市工作会议后第一部国土空间规划地方立法。习近平总书记指出，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。2024年9月国务院正式批复同意《广州市国土空间总体规划（2021—2035年）》，自然资源部要求我市在国土空间立法方面先行先试，为国家立法提供经验借鉴。为贯彻落实党中央、国务院关于“多规合一”重大决策部署，推动建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，保障我市国土空间总体规划落地实施，有必要及时出台《广州市国土空间规划条例》。《条例》涵盖了国土空间规划的效力、制定、修改、实施、监管全环节、全周期、全要素，重点凸显“以程序的完整性保证规划的科学性，以修改程序的准确性保证规划的稳定性”。
记者：《条例》专门设置了规划委员会，这是一个什么样的机构？
法工委负责人：规划委员会是议事协调机构。为了体现规划委员会的专业性、民主性，《条例》开创性地设立了专业支撑和公众参与相结合的“双二分之一”委员制度，即市规划委员会中专家、人大代表、政协委员和公众代表的数量应当占委员总数的二分之一以上；每次出席会议的专家、人大代表、政协委员和公众代表委员人数不得少于参会委员的二分之一。不走过场、不搞形式，将规划委员会的人员构成比例通过《条例》予以固化，为各方参与规划决策、参与城市建设提供有力的法治支撑。
记者：《条例》是怎么保障规划委员会作用发挥的？又是怎么确保其独立性、专业性的？
法工委负责人：防止规划任意决策、保障规划科学性是规划委员会制度的显著优势，规划委员会通过严格的议事程序审议规划事项、影响政府决策。一是明确了规划委员会的功能作用。《条例》规定，政府在进行国土空间规划决策时，应当将规划委员会的审议意见作为首要参考。二是明确了规划委员会的议事方式。政府作出国土空间规划重大决策前，须提交规划委员会审议。规划委员会会议有三分之二以上的委员出席，始得举行，会议议题须有市规划委员会应到会委员的二分之一以上赞成方可通过。三是明确了规划委员会审议结果的运用。与会人员的意见应当如实记录，不同意见一并上报。当决策意见与规划委员会的审议意见不一致时，政府应当暂缓决策，在进一步组织论证后方可决策。
记者：总体规划是战略蓝图，为了避免“一任领导、一套规划”，《条例》在总体规划制定和修改方面作了哪些规定？
法工委负责人：国土空间规划包括总体规划、详细规划和专项规划三个大类。其中，总体规划对生产、生活、生态三大空间布局作出总体安排，是指导城市建设的纲领性文件。为了保证国土空间规划的延续性，避免“一任领导、一套规划”，《条例》对总体规划的制定修改程序作了严格规定：一是明确规定“谁来编制，怎么编制”。市、区级总体规划分别由市、区政府按照重大行政决策程序组织编制。二是明确规定“报谁批准、向谁备案”。市级总体规划由市规划委员会提出审议意见，经市政府同意后提请市人大常委会审议，再报省政府审查同意后，报国务院批准。区级总体规划经市规划委员会审议后，由区政府提请本级人大常委会审议，并报市政府审批、省政府备案。三是严格限定“何时修改、怎么修改”。因上级国土空间规划变更、国家重大战略调整、行政区划调整、重大项目建设等原因需要修改总体规划的，市、区政府经原批准机关同意后方可按照原制定程序进行修改。
记者：详细规划是总体规划得以落地的关键，《条例》围绕详细规划作了哪些行之有效的制度设计？
法工委负责人：详细规划对用地的功能布局、建设规模、配套设施等作出具体安排，是实施各类建设项目的主要依据。详细规划要将总体规划的理念落地、落实、落细，需要具备较强的可操作性，《条例》结合详细规划的特点对其作了分类规定：一是明确规划类型。详细规划分为控制性详细规划、村庄规划和特殊类型详细规划，分别对城区、农村地区，以及城乡交界等特殊区域开展规划。二是规范编制程序。控制性详细规划由市规划和自然资源部门组织编制，经市规划委员会审议，报市人民政府批准后公布实施，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；特殊类型详细规划由市规划和自然资源行政主管部门会同相关部门组织编制，经市规划委员会审议，报市人民政府批准后公布实施；村庄规划根据需要统筹编制，报区人民政府批准后实施。三是规范修改程序。修改详细规划应当按照详细规划的编制程序执行，在报请批准前要同步提交修改必要性论证报告、方案草案，组织公众公示、专家论证和风险评估。
记者：为解决专项规划“打架”问题，《条例》对专项规划作了哪些规定？
法工委负责人：专项规划对特定区域（流域）以及交通、能源、水利等特定领域的开发利用作出专门安排。为落实“多规合一”改革要求，确保专项规划服从总体规划、衔接详细规划、各专项规划之间相互协调，《条例》通过多项制度创新，有效填补了专项规划统筹管理方面的“立法空白”：一是建立专项规划清单制度。《条例》创新设立“专项规划目录清单”制度，由市规划和自然资源部门统筹各类空间专项规划的编制需求，涉及空间使用需求的专项规划纳入目录统一管理，确保专项规划与详细规划相互协调、相互衔接。二是明确专项规划编制主体。《条例》规定，市规划和自然资源部门负责编制耕地保护、生态廊道、生态修复、海岸带及海洋空间等专项规划，相关行政管理部门根据职能编制其他专项规划。三是建立空间开发保护利用专章制度。专项规划应当根据空间开发、保护、利用等空间资源需求编制空间开发保护利用专章，说明与总体规划、详细规划、其他相关专项规划的衔接落实情况。四是规范专项规划制定和修改程序。专项规划须经市规划委员会审议后，由编制部门报同级人民政府审批。因特定领域、特定区域、特定功能发生变化等确需修改专项规划的，可按照原制定程序进行修改。
记者：为防止规划、建设“两张皮”现象，保障国土空间规划从蓝图变为现实，《条例》作了哪些规定？
法工委负责人：为保障国土空间规划蓝图转变为高质量城市发展现实画卷，《条例》聚焦规划实施精准发力：一是建立基础信息平台和实施监督信息系统，确保城市建设严守规划要求。建立全市统一的国土空间基础信息平台，采用国家统一的测绘基准和测绘系统收集数据信息，形成覆盖全域、动态更新、科学统一的国土空间规划“一张图”，推动各类空间规划在“一张图”上精准落位；同时建立实施监督信息系统，为国土空间规划编制实施、动态监测提供信息数据支撑，实现国土空间规划“一张图、一平台、一系统、一标准”管理。二是制定国土空间近期实施规划和自然资源年度实施计划，推动规划实施有力、有序、有效、有度。市、区人民政府组织编制国土空间近期实施规划，明确近期建设空间布局、发展方向、重点任务和时序，市规划和自然资源部门组织编制土地利用、储备、供应等自然资源年度实施计划，并严格按照实施规划和实施计划推进城市建设工作。
记者：过去建设项目不符合规划指标要求的现象时有发生，为杜绝这一现象，《条例》作了哪些规定？
法工委负责人：为确保建设项目符合规划要求，切实增强规划的约束力、执行力，维护规划的权威性和严肃性，《条例》建立了规划实施全过程闭环管理制度：一是强调建设项目必须严格执行规划条件。不得改变用地性质，不得提高容积率，不得降低绿地率，不得减少基础设施和公共服务配套设施。二是强调施工图设计文件必须符合规划许可内容。建设单位和个人应当根据建设工程设计方案和建设工程规划许可内容编制项目施工图设计文件，施工图审查机构应当对施工图进行审查。三是强调编审图纸违规必须追究责任。施工图设计单位未按要求编制施工图纸的，施工图审查机构未按要求对建筑施工图进行审查的，市住房城乡建设部门应当通过责令改正、给予警告、并处罚款等方式进行处罚。四是强调竣工验收前必须通过规划核实。由市规划和自然资源部门对建设项目是否符合用地、规划许可内容等进行核实，通过核实的，出具规划核实意见。未经规划核实或者核实不通过的，不得组织竣工验收。
记者：规划许可事关申请人、利害关系人切身利益，在规划许可过程中如何有效保障申请人、利害关系人的合法权益？
法工委负责人：为了充分保障规划许可申请人、利害关系人的合法权益，《条例》作了以下规定：一是通过公开许可信息保障知情权。建设项目批准前，许可事项涉及他人重大利益的，审批机关应当在作出决定前将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项，书面告知申请人，并通过在审批机关门户网站、建设项目现场和建设项目所在地的村民委员会、居民委员会公示的方式告知利害关系人，公示时间不得少于十日；建设项目批准后，应当在施工现场明显位置设置建设工程规划许可公告、许可证及其所有附图、附件复印件等。二是通过召开听证会、论证会、座谈会保障异议权。批前公示期间申请人、利害关系人等对许可内容提出异议的，审批机关应当及时采取座谈会、论证会或者听证会等方式听取各方意见，属于直接关系他人重大利益的，应当告知许可申请人和利害关系人享有要求听证的权利，对于提出听证申请的，审批机关应当依法举行听证。三是通过货币补偿、权益置换等方式保障补偿权。因公共利益修改规划许可造成损失的，政府通过货币补偿和开发权益置换等方式予以补偿。因相关建设单位和个人申请修改规划许可，造成被许可人合法权益损失的，由修改规划许可的申请人予以补偿。
记者：老百姓发现国土空间规划违法行为可以向谁举报、怎么举报？
法工委负责人：为便利社会公众对国土空间规划进行监督，《条例》建立了投诉举报制度，市民群众可以通过电话、邮件等多种形式向市规划和自然资源部门反映情况。《条例》第六十九条规定，市规划和自然资源部门应当建立国土空间规划监督投诉举报管理平台，向社会公布国土空间违法行为投诉举报电话、信箱和电子邮箱，及时核查处理举报信息，依法反馈结果，属于其他部门职责的，及时转送相关部门处理。对查证属实的严重违法行为举报，可以给予适当奖励。
记者：人大及其常委会如何对国土空间规划相关工作进行监督？
法工委负责人：《条例》从三个层面强化了人大及其常委会对国土空间规划的监督：一是要求人大主动监督。市、区人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会根据实际情况，可以通过执法检查、专项报告、满意度测评等形式，对规划实施情况进行监督。二是每年听取规划实施情况报告。《条例》规定，市、区人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会报告上一年度国土空间规划的实施情况，经依法授权或者委托制定的特定区域国土空间规划实施情况由市人民政府一并报告。镇人民政府应当定期向镇人民代表大会报告国土空间规划的实施情况。报告实施情况应当附上一年度违法违规全部未纠正案例。三是就规划调整事项听取专题报告。《条例》规定，市、区、镇人民政府应当就修改国土空间详细规划等规划调整事项，向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会作专题报告。